項目工作紀實(二):興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃(2019-2035)

來源:世紀農豐綜合辦

國土空間規劃體系下,村莊規劃作為“五級三類四體系”中的重要組成部分,是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃,是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。


2020年6月,世紀農豐西南大區工作組(以下簡稱:“工作組”)正式承接《興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃(2019-2035)》項目,并啟動進場編制工作。


項目背景


隨著我國城鎮化的高速發展,城鄉結構矛盾日益突出,各地呈現出城鄉兩極化發展的態勢。長期以來,我國鄉村發展長期處于落后狀態。為解決村莊發展不均衡問題,黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略,以期實現全體人民共同富裕。為促進鄉村振興戰略深入實施,自然資源部辦公廳發布《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》(自然資辦發(2019) 35號),指導各地做好“多規合一的實用性村莊規劃工作。


在國家鄉村振興的戰略背景下,為貫徹落實《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》精神,廣西壯族自治區積極出臺了一系列推動鄉村振興的文件及相關政策,編制《廣西鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》,最遠展望至 2050 年。


堅持村莊規劃引領,利于理清村莊發展思路,明確村莊定位、發展目標、重點任務;有利于科學布局農村生產生活生態空間,盡可能多地保留鄉村原有地貌和自然生態,系統保護好鄉村自然風光和田園景觀;有利于統籌安排各類資源,集中力量,突出重點,引導城鎮基礎設施和公共服務設施向農村延伸,加快補齊農村基礎設施和公共服務設施短板,做到發展有遵循、建設有依據,確保鄉村振興始終沿著正確的方向發展。因此,實施鄉村振興戰略和鄉村建設行動,必須做好村莊規劃。在此背景下,《興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃(2019-2035)》編制工作正式啟動。


項目區


興安縣隸屬于廣西壯族自治區桂林市,位于廣西東北部,興安縣域總面積 2348 平方千米,下轄 6 個鎮、4個鄉,是湘江、漓江二水的發源地,境內地形多樣而復雜,西北和東南為山地,山巒重疊,溝谷溪流縱橫,西北部為越城嶺山系,逐漸向西南傾斜。


湘漓鎮地處古靈渠畔,位于桂林市興安縣城東部,與縣城隔江相望,北鄰界首,南接漠川,東與全州安和鄉接壤。南北長 18.67km,東西寬 16.20km,鎮域總面積162.65km2,占全縣土地總面積的 6.93%。湘漓鎮因湘江、漓江兩水在此分派而得名,靈渠北渠繞鎮而過,是一個具有 2000 多年歷史文化的魅力名鎮。湘漓鎮距桂林市約69.5km,距興安縣城約 2.5km。對外交通便利,區位優勢突出。


花橋村毗鄰興安縣城東面,與縣城隔江相望(湘江),花橋村是湘漓鎮政府駐地,花橋村總面積 607.08 公頃,包含13個自然村?;虼迮c城區主要連接道路為 351 鄉道、356 鄉道,對外交通主要依托 351、356 鄉道與國道 G322 相連,并通過興安互通(花橋村距離興安收費站約 7km)進入 G72 泉南高速公路、衡柳鐵路(花橋村距離興安北站約 9km)與外部省市聯通,對外交通十分便利。


工作任務


該項目由興安縣自然資源局委派。項目要求村莊規劃要從側重關注居民點建設向全域全要素空間統籌思路轉變,要符合村莊發展實際,以問題、目標為導向,不好高騖遠,減量規劃,要做到經濟合理,低成本建設,低成本運行。同時,規劃需在延續上位規劃傳導的基礎上,重點確?;巨r田紅線和生態紅線。要從尊重自然地理格局出發,落實上位空間規劃,細化農村用地空間,有機融合村土地利用規劃、村莊建設規劃,即用約束性指標控制村莊無限蔓延、侵占耕地的局面,以修建性詳細規劃的法律定位重新梳理村莊規劃內容,進而更為實用地指導村莊高質量高品質發展。



工作組在接到任務后,第一時間做出響應,組織專業力量開展現場基礎調研工作。工作組以村莊現狀問題為導向,充分聽取村集體、村民意見,分類匯總分析村民實際需求,以期通過村莊規劃編制來解決村民的實際問題。在調研過程中采取座談、走訪、發放問卷等方式收集村民意見,鼓勵村民全員參與到村莊規劃的要求,收集整理各部門提供的數據和對規劃編制的要求,并將其納入規劃編制中。為實現規劃的科學性和嚴謹性,工作組通過大量走訪和居住者意見征詢,了解村民代表的訴求,了解具體建設意愿,作為后續村莊規劃編制工作的理論依據,充分做到了“以人為本”的服務理念。



成果




(一)以“多規合一”為主導思想,統籌劃定“三類空間”


在充分調研項目區現狀發展基礎、聽取居民訴求及明確村莊類型的前提下,以“三類空間”劃定為主要依據,將村莊“三調”數據信息與基本農田紅線和生態紅線進行復核,進一步框定村莊發展邊界,將村莊需落實的土地在不影響土地約束指標的前提下進行規劃分區布局,重點考慮產業發展、公共服務設施和基礎設施用地,聚焦國土空間整治、生態修復、居民點管控及風貌引導和歷史文化遺產保護。


(二)空間挖潛,梳理重要指標


根據興安縣5年發展規劃綱要、興安要加快實施“小縣大城”戰略,花橋村屬于納入城區集聚發展的區域,此外《桂林市興安縣城市總體規劃》,也將花橋納入縣城范圍,與興安鎮一道共同構成中心城鎮,帶動全縣經濟發展,該發展思路在現行土地利用總體規劃的建設用地安排上也有所體現,村委所在的自然村、356鄉道沿線已被納入城鎮建設用地,因此本輪規劃的城鎮建設用地增加較多,空間也較為集中。規劃前,花橋村建設用地存在用地結構以農村宅基地為主,產業用地、公共服務、公用設施用地占比偏低;整體布局呈“大分散,小集中”的空間整體布局特征;缺乏統一的規劃管理,村內存在隨意建房的情況,導致鄉村建設用地的邊界無序擴展,且邊界不規整,部分老百姓缺乏建設審批意識和農田保護意識,在未考慮規劃和審批的情況下將住宅建設在自家農田中;存在閑置、廢棄房屋,造成用地資源浪費等問題。


結合這一背景,在大量調研的基礎上,工作組對增減掛鉤、提質改造和未利用地開發潛力進行重點挖潛。同時,為響應自治區對全域土地綜合整治提出的5%新增耕地要求,工作組以約束性指標進行量化,到2035年,花橋村永久基本農田保護面積124.43公頃,與基期年維持一致,城鎮建設用地規模83.62公頃,新增70公頃,鄉村建設用地規模50.90公頃,減少25公頃,農村宅基地38.52公頃,減少10公頃。




(三)以人為本,補齊公服設施短板


統籌考慮花橋村公共服務設施和基礎設施現狀情況,補其短板,從合理規劃“鄉村生活圈”的角度出發,合理配置相關設施,為村民努力改善生活品質。



(四)村莊景觀風貌引導,促進產業發展


有產業結構以生態農業和休閑旅游業為主,產業體系尚不健全,產業發展思路不夠清晰。規劃期間,將花橋村景觀風貌劃分為“一帶三區多點”的整體空間格局,一帶為:靈渠北渠景觀帶,三區為:東部山嶺景觀風貌區、中部鄉村田園景觀風貌區、西部濱江景觀風貌區,多點為:民居民俗景觀節點。此外,通過確立農旅結合,以旅促農的產業發展定位,深度挖掘當地農業、休閑旅游結合交互的價值點,充分發揮農業休閑旅游的引領作用和驅動功能,創新社會化農業休閑旅游發展模式,創新旅游帶動農業生產效益提升,推動農民增收致富。





(五)合理布局村域國土空間治理與生態修復


本著“山水林田湖草生命共同體”理念,通過農用地綜合整治、未利用地開發、盤活低效建設用地、建設用地復墾及三微景觀打造,以及對坑塘、溝渠等進行景觀環境美化;靈渠北渠兩岸10米范圍內環境整治,渠道清淤,陡門、碼頭、堰壩、駁岸、岸墻等的維修加固等。通過山、水、林、田、湖、草、村綜合治理,強化和提升當地生態功能保障,開展退化生態環境修復,合理利用和提升自然資源上限。



圖為:花橋村國土空間治理與生態修復規劃項目分布圖


交付


《興安縣湘漓鎮花橋村村莊規劃(2019-2035年)》及相關技術資料于2020年11月完成編制并順利通過評審。項目成果以“圖、表、則”一體的形式進行表達,簡潔明了。


“圖”包括村域規劃圖、自然村(屯)規劃圖、自然村(屯)規劃示意圖;

“表”包括村域規劃主要控制指標表、自然村(屯)規劃主要控制指標表、自然村(屯)規劃重大項目表;

“則”即管制規則,是對“圖”和“表”的補充,分為控制性內容和引導性內容,村域和自然村(屯)的管制規則根據各自管控深度有所區別。


總結與思考


該項目難點在于,在當前國土空間規劃改革的指導思想下,村莊規劃面臨“多規合一”的具體改制,缺乏上位規劃指導和約束,而原規劃體系下鄉鎮土地利用總體規劃并不能有效的指導村莊建設發展。針對現階段村莊規劃既要有效管控空間環境,也要發揮村莊經濟和社會活力的要求,項目成果通過“多規合一”,將多個規劃體系有機融合,協調銜接,從而實現了各規劃融合成一張藍圖的目標。同時,成果也強調規劃指標的傳導與控制,村莊規劃作為詳細規劃,充分強調“實用性”,側重于實施,為村莊未來更快更好建設發展提供了有力保障。


在編制規劃的過程中,工作組也同樣發現了很多的問題,需要在未來的工作中逐步理清思路,提出更加有效的解決方案。針對《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》中關于村莊規劃中預留不超過 5%的建設用地機動指標,并要求產業用地一般不再新增等要求,與實際村莊需求普遍存在矛盾。


       大部分村莊建設用地實際處于短缺狀態,農村宅基地也多不能滿足現狀需求,這就要求規劃人員在存量建設用地和未利用地開發、提質改造的調研和挖潛方面,需要進行更加細致的調研和分析;搬遷拆并村莊會耗費大量的財政資金,同時搬遷安置問題也需要大量的人力物力進行支撐,如何更加有效的安排和使用資金,做到低成本建設、低成本運行也將成為未來村莊規劃的重點,否則就會對未來的實施過程形成巨大阻力;原規劃通過一系列規劃指標來約束建設用地盲目擴張,而實際缺少了對于村民本身人文需求的關注,例如村莊空心化、空巢老人、留守兒童、一戶一宅等,如何在未來的規劃中,更多體現人文問題的關注和引導也是一項亟待研究的重點課題。


      (編輯:李    炘      校核:王增林)

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